案例：

　　1994年12月，澳大利亞某公司以建造年產(chǎn)2000噸輕鋼建材項目申請用地并和A市國土資源局簽訂了《國有土地使用權(quán)出讓合同》。合同的組成部分《土地使用條件》中對建設(shè)工期進行了約定，超過兩年未開發(fā)的，由出讓方無償收回該土地使用權(quán)及地塊上的全部建筑物和其他附著物。直至2001年，A市國土資源局向該公司發(fā)送了《限期開發(fā)通知書》，但該公司仍未進行開發(fā)建設(shè)，故A市國土資源局作出了《收回國有土地使用權(quán)的決定書》。

　　疑惑：

　　1.《國有土地使用權(quán)出讓合同》屬何性質(zhì)？

　　2.A市國土資源局是否有權(quán)直接收回土地？應(yīng)遵循何種程序？

　　解析：

　　從表面上看，A市國土資源局與澳大利亞某 公司是平等的民事關(guān)系，雙方簽訂的 《國有土地 使用權(quán)出讓合同》是民事合同，因此，國土局只 能訴至法院，請求追究澳大利亞某公司的違約責(zé)任。但是，《國有土地使用權(quán)出讓合同》是A市國土資源局作為土地管理部門，代表國家與土地使用者簽訂的合同，其實質(zhì)是行政合同。根據(jù)行政法原理，在行政合同之中，行政主體并非以民事法人的身份與行政相對人訂立關(guān)于民事權(quán)利義務(wù)的協(xié)議，而是以合同的方式來達到維護與增進公共利益的目的。行政主體簽訂行政合同的目的是實現(xiàn)行政管理職能，維護公共利益，而不是為了自身的經(jīng)濟利益。因此，A市國土資源局對未按合同約定開發(fā)土地的，有權(quán)對澳大利亞某公司進行行政處罰。

　　根據(jù) 《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第17條的規(guī)定，“土地使用者應(yīng)當按照土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定和城市規(guī)劃的要求，開發(fā)、利用、經(jīng)營土地。未接合同約定的期限及條件開發(fā)、利用的，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款甚至無償收回土地使用權(quán)的處罰”。本案中，1994年雙萬就簽訂了《國有土地使用權(quán)出讓合同》，但澳大利亞某公司遲遲不按照合同約定的期限開發(fā)土地，直至2001年，A市國資源局發(fā)送《限期開發(fā)通知書》，該公司仍不履行合同。由于拖延時間較長，A市國土資源局有權(quán)無償收回土地使用權(quán)。

　　《印發(fā) <關(guān)于認定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見>的通知》第六條規(guī)定，“市、

　　縣人民政府土地管理部門無償收回出讓的國有土地使用權(quán)，定性為‘行政處罰決定’“。由于A市國土資源局收回土地使用權(quán)屬于行政處罰，故不必依據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，由法院作為執(zhí)行人。收回過程應(yīng)遵照行政處罰的相關(guān)規(guī)定，這就要求A市國土資源局履行對澳大利亞某公司的告知義務(wù)、調(diào)查取證、聽證等法定程序。