我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，《憲法》第10條確定了國(guó)家所有和集體所有這兩種土地所有權(quán)制度，作為我國(guó)所有制關(guān)系的重要內(nèi)容。《土地管理法》對(duì)于兩種土地所有權(quán)的行使主體作了進(jìn)一步規(guī)定，國(guó)有土地所有權(quán)的行使主體比較明確且在實(shí)踐中沒(méi)有太多爭(zhēng)議，即根據(jù)該法第2條，國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。集體土地所有權(quán)的行使主體比較復(fù)雜，《土地管理法》第10條規(guī)定了不同情況下相應(yīng)的行使主體：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。

　　目前我國(guó)集體土地所有權(quán)的行使主體制度是歷史的產(chǎn)物。人民公社時(shí)期，我國(guó)農(nóng)村集體所有制實(shí)行的是“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，生產(chǎn)隊(duì)是農(nóng)村生產(chǎn)、分配和支配集體財(cái)產(chǎn)的基本單位；家庭承包制后，原來(lái)的生產(chǎn)小隊(duì)變?yōu)榇迕裥〗M，生產(chǎn)大隊(duì)改為村委會(huì)；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地集體所有則更是政社合一的人民公社體制的產(chǎn)物。但是，在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，隨著土地長(zhǎng)期承包給農(nóng)戶耕種，生產(chǎn)隊(duì)不再?gòu)氖律�產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和分配，作為土地所有權(quán)代表的權(quán)力大大弱化；而舊體制廢除后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織大多已經(jīng)不存在，原來(lái)鎮(zhèn)屬的集體土地要么由鎮(zhèn)辦集體所有制企業(yè)占有，要么由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使所有權(quán)。這就容易造成集體土地所有權(quán)行使主體的“缺位”或“越位”：不少鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）還保留一定數(shù)量的鎮(zhèn)屬集體土地，既不辦國(guó)有土地證，事實(shí)上又不屬于基本農(nóng)田，名為集體所有，實(shí)為政府所有和經(jīng)營(yíng)；村委會(huì)替代村經(jīng)濟(jì)組織和村民小組行使集體土地所有權(quán)成為普遍情形，如村委會(huì)對(duì)全村土地進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整，掌管集體土地所有權(quán)證，統(tǒng)一支配土地征用款，等等。