1953年和1958年，國家相繼頒布了《國家建設(shè)征用土地辦法》，但這個辦法在當(dāng)時的實踐中并沒有得到很好的貫徹和執(zhí)行。從當(dāng)時的歷史情況看，由于國家正處于工業(yè)化建設(shè)的初期，國家建設(shè)征用集體土地的手續(xù)極不完善，存在大量無償或基本無償使用集體土地有情況。集體之間占用土地，特別是公社占用大隊土地，公社、大隊占用生產(chǎn)隊土地，更是無償調(diào)撥，嚴(yán)重破壞了中共中央政治局1959年4月上海會議紀(jì)要《關(guān)于人民公社的十八個問題》中確定的以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)、三級所有的人民公社根本制度。針對這種現(xiàn)象，1960年11月3日，中共中央又發(fā)出了《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問題的緊急指示信》，指出“三級所有，隊為基礎(chǔ)，是現(xiàn)階段人民公社的根本制度。”要求“堅決反對和徹底糾正一平二調(diào)的錯誤”，指出“一平二調(diào)的‘共產(chǎn)風(fēng)’，嚴(yán)重破壞以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)的公社三級所有制，破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，必須堅決反對，徹底糾正”。凡是公社、縣及縣以上企業(yè)、事業(yè)單位平調(diào)生產(chǎn)隊的土地及其他財務(wù)，“都必須認(rèn)真清理、堅決退還”，“都必須在今年（1960年）內(nèi)，至遲在明年春耕地以償付清楚”。同時明確了“勞動、土地、耕畜、農(nóng)具必須堅決實行‘四固定’，固定給生產(chǎn)小隊使用，并且登記造冊，任何人不得隨便調(diào)用，……。”

　　1962年9月27日，中共中央第十次全體會議討論通過了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（后簡稱《六十條》），進(jìn)一步明確了“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣。”“集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產(chǎn)隊所有比較有利的，都?xì)w生產(chǎn)隊所有。”“生產(chǎn)隊所有的土地，不經(jīng)過縣級以上人民委員會的審查和批準(zhǔn)，任何單位和個不得占用，……。”確立并鞏固了集體土地“三級所有，隊為基礎(chǔ)”制度格局。