3、城市土地國有化完成時期

　　從1966年文化大革命開始到1982年《憲法》第十條證式宣布的“城市的土地屬于國家所有”，城市土地國有化經(jīng)歷了事實完成和法律固定兩個階段。

　　1967年11月4日《國家房管局、財政部、稅務(wù)總局答復(fù)關(guān)于城鎮(zhèn)土地國有化請示提綱的記錄》中曾明確指出：“對土地國有化問題，中央在1956年已有原則指示，到十年后的今天提出要把土地收歸國有不是太早而是太晚了”，“以無論什么空地（包括旗地），無論什么人的土地（包括剝削者、勞動人民）都要收歸國有”。“對宣布土地國有化前的私人間有關(guān)的債權(quán)、債務(wù)規(guī)定原則制止自行處理，如有特殊問題可根據(jù)具體情況酌情處理”。

　　在文化大革命期間，各地相繼實現(xiàn)了城市土地的國有。直到1982年12月4日，才在五屆人大五次會議通過的《憲法》中將其固定下來。

　　這一時期，由于受“一大二公”思想的支配，城市土地的經(jīng)濟(jì)行為幾乎消失殆盡。此時的地權(quán)內(nèi)容中只剩下土地所有權(quán)和使用權(quán)，而且權(quán)能邊界變得十分模糊。少量的地役權(quán)在民法中以相鄰關(guān)系受到調(diào)節(jié)。土地經(jīng)濟(jì)屬性、土地問題的嚴(yán)重性被掩蓋，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到了嚴(yán)重制約。

　　4、城市土地制度改革期

　　1982年至今，是我國城市土地管理體制和使用制度的重要改革期。土地的經(jīng)濟(jì)價值被重新認(rèn)識。地產(chǎn)市場行為公開化、合法化。在市場機(jī)制作用下。土地使用者迫切需要更多的權(quán)利以促進(jìn)土地的流動。從而獲得相關(guān)的經(jīng)濟(jì)效益。作為國有土地所有者代表的政府也深刻地認(rèn)識到不能從窒息的土地經(jīng)濟(jì)中獲得經(jīng)濟(jì)利益，而且也看到了萎縮的土地經(jīng)濟(jì)結(jié)社會帶來的嚴(yán)重影響，從而逐步解除了對土地流動的禁錮。

　　適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的一些權(quán)種不斷從土地所有權(quán)、土地使用權(quán)中進(jìn)一步分離出來，使地權(quán)的內(nèi)容更豐富、詳細(xì)。1988年七屆人大在通過的《憲法》修正案中確定了“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的制度。改革基本目標(biāo)是在維護(hù)社會主義公有制和“兩權(quán)”分離的條件下，實行依法轉(zhuǎn)讓的制度。改變土地?zé)o償無限期使用為有償有限期使用，并逐步建立土地使用權(quán)交易市場，運(yùn)用市場機(jī)制，促進(jìn)土地的合理配置和充分、合理、有效的利用。1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》明確提出了土地使用權(quán)可以“出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押”。這一條例使地權(quán)內(nèi)容迅速豐富起來，土地所有權(quán)和使用權(quán)開始分離（即兩權(quán)分離）：“轉(zhuǎn)讓權(quán)”、“出租權(quán)”、“抵押權(quán)”也紛紛從“使用權(quán)”中分離出來。它們既是使用權(quán)權(quán)能的延展，又是對使用權(quán)的一種制約。該條例在第三條規(guī)定了境內(nèi)外依規(guī)定取得土地使用權(quán)的人可以進(jìn)行土地開發(fā)、利用、經(jīng)營。這里的“開發(fā)權(quán)”、“經(jīng)營權(quán)”的提出，又突破了使用和流通領(lǐng)域，進(jìn)入了土地的生產(chǎn)領(lǐng)域。至此，土地的完整經(jīng)濟(jì)屬性首次以法律形式表現(xiàn)出來，法律上作了土地有償使用的規(guī)定。但是，諸多權(quán)種的提法還缺乏明確的界定，各權(quán)種的權(quán)能還有待進(jìn)一步做出具體規(guī)范。