家庭承包經(jīng)營的土地是當前維系農(nóng)民與集體、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市的最重要的紐帶，是政府能夠藉以影響和控制農(nóng)村，確保其政策被執(zhí)行的工具，是農(nóng)民就業(yè)、生存的保障體制，也是當前農(nóng)民增加收入的主要途徑，這些作用都是由承包土地的各種功能所決定的。本文擬通過分析土地的功能及功能之間的矛盾，來探討承包土地各種功能當前所處的發(fā)展階段，并提出協(xié)調(diào)各種功能的政策思考？

　　承包土地的功能及存在的必然性

　　土地作為一種自然資源，其主要功能是為社會提供食物，作為一種生產(chǎn)要素，就要獲取要素報酬，這是土地的自然特性和經(jīng)濟特性。對國家而言，土地是一種社會穩(wěn)定的工具，如果在土地前再加上一個定語“承包”，又賦予了其特有的功能，即為承包主體提供就業(yè)和生存保障，可見，土地本身有三種功能，即為社會提供食物的社會功能，確保社會穩(wěn)定的政治功能和實現(xiàn)要素報酬的經(jīng)濟功能，承包土地則在上述三功能的基礎上延伸出了就業(yè)、生存保障和社會福利功能。

　　1.承包土地首要功能：為社會提供食物供給。這種功能由來已久。

　　一是從歷史上看，土地就承擔著維持人類生存的重任，古時“攻城掠地”的戰(zhàn)爭，近現(xiàn)代的局部戰(zhàn)爭，無不是為土地而戰(zhàn)，究其原因是土地的首要功能為社會穩(wěn)定地提供食物供給。我國早就有“普天之下，莫非王土”，威廉？配第認為“土地是財富之母”，斯密甚至把土地作為產(chǎn)業(yè)價值的唯一源泉，這都是因為土地能夠為人類的生存提供保障。但是工業(yè)革命后，人們的生產(chǎn)不再以農(nóng)業(yè)為主，生產(chǎn)要素也就由土地為主導轉向以資本、技術和土地共同主導，而且隨著科學技術的發(fā)展，土地在工業(yè)生產(chǎn)中的重要性越來越小，特別是土地生產(chǎn)的替代物或人工合成食物的出現(xiàn)，有些人誤認為土地為社會提供食物的首要功能將會淡化。其實，這種懷疑是沒有道理的。無論如何進步，人類如何進化，技術如何先進，都不可能取代土地為社會提供食物的功能。

　　二是對我國來講，人地矛盾比較尖銳。1952年我國人口總數(shù)為5.75億人，到1997年底，我國實際人口達12.36億，45年間增加了6.61億人。另一方面，從建國到1995年，城市化水平僅由10.6%提高到29.04%，46年間提高不到19個百分點，遠遠低于80年代初世界平均40%的水平。據(jù)估計，農(nóng)村富裕勞動力高達1.2億。與此相反，我國的耕地卻日漸減少。隨著我國人口進一步增多和耕地進一步減少，人口與耕地的逆向變化，不可避免地導致糧食供給壓力增大，從而促使政府必須把保證糧食供給作為首選目標。因此，我國在1978年，開始推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制正是迫于食物短缺的壓力，1995年和1998年再次強調(diào)家庭承包經(jīng)營的長期性和穩(wěn)定性也是為了調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營土地的積極性，提高土地產(chǎn)出率，確保承包土地能為社會穩(wěn)定提供食物。

　　2.家庭承包土地可以為農(nóng)民提供穩(wěn)定的就業(yè)機會。一方面，由于我國農(nóng)村勞動力資源非常豐富，凈剩余就有1.2億人，而且許多有承包地的農(nóng)民，也處在“吃不飽”的狀態(tài)；另一方面，城市工商業(yè)無法承納如此龐大的農(nóng)村剩余勞動力。這些人只能通過細化土地，即所謂“三個人種一個人的地”，來保證就業(yè)。這種“超小化”的承包地，成為農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，這種生產(chǎn)資料與農(nóng)民一結合，便構成了個微觀市場經(jīng)濟主體，從而演變成了農(nóng)民的就業(yè)崗位。承包土地的這一功能，在城市工商業(yè)不能提供足夠的就業(yè)機會前，不會自動消失。

　　3.承包土地的社會保障功能。農(nóng)民與城市有所不同，其主要收入來源是土地，而城市居民在改革前，則是通過對國家作貢獻，國家承諾其社會保障，改革后則通過個人與國家、企業(yè)共同出資建立社會保障基金來保障，從而使職工逐步走出了是“國家人”的國家保障體系。農(nóng)民則正與此相反，一直沒有明確的社會保障體系。在建國初期，實行土地個人所有制，農(nóng)民就以土地為社會保障；初級合作社和高級合作社以勞動報酬和土地股權的分紅為生存保障；人民公社時期，其保障體系是公社這個大集體，農(nóng)民對公社的依附，其實就是對生存保障體系的一種依賴，與改革前城市居民以國家為保障體系一樣；分田到戶以后，農(nóng)民對承包土地沒有所有權，但是有經(jīng)營使用權和剩余產(chǎn)品的索要權，承包土地維持了農(nóng)民生老病殘的保障需要，從而農(nóng)民的生存保障從公社又轉向了土地，承包土地從而既是生產(chǎn)手段，又是農(nóng)民的生存保障工具，具有不可替代的保障功能。

　　4.承包土地的經(jīng)濟功能。承包土地如果剝出其社會各方面的功能，在市場經(jīng)濟條件下，只是一種生產(chǎn)要素而已，和資本、技術、勞動力一樣，是進行生產(chǎn)活動的基本資料。作為生產(chǎn)要素在與其他生產(chǎn)要素結合進行生產(chǎn)，必然要取得相應的經(jīng)濟報酬。對承包土地的農(nóng)戶而言，其經(jīng)濟意義在于利用土地生產(chǎn)更多的有效益的產(chǎn)品。特別是現(xiàn)階段，農(nóng)民解決了溫飽問題，糧食供求基本平衡時，承包土地的經(jīng)濟功能突顯，目前是大多數(shù)農(nóng)民致富的主要途徑。

　　5.承包土地的政治穩(wěn)定功能。一是對于國家來說，必須要求土地為全國提供穩(wěn)定的食品供給；二是必須保證承包土地為農(nóng)民提供就業(yè)機會。