新《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開(kāi)發(fā)未利用的土地；適宜開(kāi)發(fā)為農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開(kāi)發(fā)成農(nóng)用地。”“開(kāi)發(fā)未利用的土地，必須經(jīng)過(guò)科學(xué)論證和評(píng)估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開(kāi)墾的區(qū)域內(nèi)，經(jīng)過(guò)依法批準(zhǔn)后進(jìn)行。”從以上規(guī)定看，一方面國(guó)家鼓勵(lì)合理開(kāi)發(fā)利用土地，特別是開(kāi)發(fā)成農(nóng)用地，同時(shí)又規(guī)定，無(wú)論開(kāi)發(fā)成建設(shè)用地還是開(kāi)發(fā)成農(nóng)用地，都必須經(jīng)過(guò)依法批準(zhǔn)。

　　實(shí)際上，自我國(guó)實(shí)行土地統(tǒng)一管理體制以來(lái)，農(nóng)用土地開(kāi)發(fā)就依法納入了用地審批的范疇。1991年頒布的《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定：“開(kāi)發(fā)國(guó)有荒山、荒地、灘涂，必須向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T(mén)提出申請(qǐng)，由縣級(jí)以上地方人民政府按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限批準(zhǔn)”：“一次性開(kāi)發(fā)一萬(wàn)畝以上二萬(wàn)畝以下土地的，須經(jīng)國(guó)家土地管理局批準(zhǔn)；一次性開(kāi)發(fā)二萬(wàn)畝以上土地的，須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”1992年，原國(guó)家土地管理局發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)土地后備資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目審批管理工作的通知》，對(duì)開(kāi)發(fā)國(guó)有土地后備資源的審批辦法作了具體規(guī)定。

　　目前，從有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定看，對(duì)集體土地開(kāi)發(fā)成農(nóng)用地的管理規(guī)定較少，這部分土地開(kāi)發(fā)涉及農(nóng)民千家萬(wàn)戶，比較零散，但數(shù)量也較大。如何加強(qiáng)對(duì)集體土地開(kāi)發(fā)利用的管理，使集體土地開(kāi)發(fā)成農(nóng)用地同樣做到科學(xué)合理、符合規(guī)定的要求，需要在新《土地管理法》的配套法規(guī)和各地有關(guān)土地管理法規(guī)中具體加以明確。