三、我國土地權(quán)利體系設(shè)置的指導(dǎo)思想

　　那么，土地權(quán)利設(shè)置的宗旨是什么？即土地權(quán)利設(shè)置要遵循哪些根本的指導(dǎo)思想呢·

　　有學(xué)者提出，土地權(quán)利設(shè)置的宗旨有兩條：

　　一是要實現(xiàn)土地權(quán)利設(shè)置的公平和效率

　　土地權(quán)利設(shè)置得公平，則社會平衡和穩(wěn)定，土地權(quán)利的設(shè)置突出了效率，則有利于土地效益的充分發(fā)揮，有利于社會經(jīng)濟的較快發(fā)展。從土地所有制的角度講，可以劃分為兩大類，一類是土地公有制，一類是土地私有制。傳統(tǒng)觀點認為，土地公有是社會平等、公正的象征，但缺乏應(yīng)有的效率；土地私有雖然具有效率，但易失去社會公平。而實際上，土地公有具有很強的兩面性，如果權(quán)利設(shè)置得當，嚴格執(zhí)法，既可以做到公平，也可以產(chǎn)生效率；反之，既破壞公平，也不能產(chǎn)生效率。當然，土地私有的效率問題也是有條件的，不是完全排除政府的干預(yù)，若管理得不好會導(dǎo)致土地的巨大浪費。就不同土地所有制本身來看，無法判斷它的公平與效率與否。

　　某種土地所有制的公平與效率，除了取決于這種土地所有制本身之外，還取決于具體的土地使用形式和政府的管理方式與體制等。考察各國土地制度，可以得出這樣的結(jié)論：如果土地作為自然資源的這一特點受到重視，比如在大多數(shù)中央統(tǒng)管經(jīng)濟的國家，建立的是土地公有制；如果土地作為財產(chǎn)、資產(chǎn)、商品等的這一特點得以重視，比如像在大多數(shù)具有商品經(jīng)濟的資本主義國家，土地私有制就會盛行。土地公有是社會平等、公平的象征；而土地私有則在商品經(jīng)濟國家里被認為是經(jīng)濟生活的基石和個人自由的象征。從廣義上講，對社會來說，誰所有土地是無關(guān)緊要的，具有重要意義的是土地及建筑物的實際占有及使用制度、方法、機制等。至關(guān)重要的是土地使用的占有權(quán)、控制權(quán)和管理權(quán)，這些應(yīng)與社會的經(jīng)濟、物質(zhì)及社會福利相一致。

　　在當今社會，土地權(quán)利已經(jīng)遠不僅僅指土地的所有權(quán)，土地權(quán)利的核心轉(zhuǎn)移到土地權(quán)利的用益性，一定程度上擺脫了土地所有制性質(zhì)的討論，強調(diào)和突出其土地使用的效率，同時兼顧公平。如果將土地所有權(quán)稱之為一級權(quán)利，將土地的用益、擔保等權(quán)利稱之為二級權(quán)利的話，各國更加注重二級權(quán)利的設(shè)定。在討論土地使用和土地價值的公平、效率等問題時，也主要集中在土地的二級權(quán)利范圍內(nèi)。土地二級權(quán)利的范圍極廣，“僅僅在英美法律中就有50多種大家熟知的土地權(quán)利形式，在歐洲主要法律制度中還有許多其他形式，在中東國家中仍然可以在土地占用形式中發(fā)現(xiàn)伊斯蘭教的影響（傳統(tǒng)的澳斯曼土地法），在東歐、中國及正在積極進行改革的國家里可以發(fā)現(xiàn)一些新的土地使用形式”。

　　我國現(xiàn)行土地法律制度，并沒有充分體現(xiàn)效率，公平性也不夠。之所以這樣講，其依據(jù)是，首先，根據(jù)我國現(xiàn)行法的規(guī)定，土地使用權(quán)（除劃撥國有土地使用權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)外）都有期限，屆滿以后，若土地使用權(quán)人不申請續(xù)期，并從新繳納土地使用權(quán)出讓金，則該土地使用權(quán)連同地上物將被國家無償收回。這種對土地使用者所進行的投入不予補償?shù)淖龇�，已�?jīng)使投資者產(chǎn)生一定的心理壓力和失望，影響到其對土地的充分投資，誘發(fā)了短期行為。也有學(xué)者從權(quán)利結(jié)構(gòu)上分析我國土地利用不夠效率的原因，指出，大陸法系國家的土地利用結(jié)構(gòu)一般都有三個環(huán)節(jié)：國家對土地的最終所有權(quán)、私人土地所有權(quán)和私有土地上設(shè)定的用益物權(quán)。我國目前的土地使用權(quán)仍停留在地上權(quán)的水平，在土地使用權(quán)上還不能設(shè)置其他用益物權(quán)（事實上可以部分設(shè)定其他用益物權(quán)），所以，我國土地利用結(jié)構(gòu)缺乏中間環(huán)節(jié)，在一定程度上限制了地產(chǎn)市場的完善，土地資源不能充分利用。