2005年底，國家發(fā)改委和商務部先后正式批復了北京地鐵四號線PPP項目，標志著國內城市軌道交通實施PPP模式運作取得了歷史性突破。回顧地鐵四號線PPP項目從模式研發(fā)到與投資人談判和協議簽署，再到獲得批復及現在的具體實施，歷時五年之久，其間曾出現很多爭議和質疑，這從不同方面推動了我們思考和完善PPP模式。

　　PPP具有多樣性，不能一概而論

　　雖然私人部門參與提供公共產品或服務已有很長歷史，但PPP術語的出現不過是近10年的事情，在此之前人們廣為使用的術語是Concession，BOT，PFI等。PPP本身是一個意義非常寬泛的概念，加之意識形態(tài)的不同，要想使各國對PPP的確切內涵達成共識是非常困難的。德國學者Norbert Portz認為“試圖去總結PPP是什么或者應該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據不同的案例來確定”。

　　PPP有廣義和狹義之分，廣義PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，而狹義PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱。但不管是廣義還是狹義，PPP均是指一個大的概念范疇，具體表現為BOT， TOT， DBFO等多種不同模式，在同一種模式下又由于國情、市情及項目具體特性而有著各自特色。因此，要具體問題具體分析，不能機械地照搬照抄其中的某一種模式。

　　還需要指出，PPP模式中的“公共部門”是指政府機構及其職能部門，而與公共部門相對應的“私人部門”則是一個泛指的概念，它可能是社會資本、國有企業(yè)、外資企業(yè)甚至公民個人。而企業(yè)可能是個人最終擁有所有權的企業(yè)，可能是政府設立或擁有所有權的企業(yè)，也可能是二者的結合，即官民合資企業(yè)。在中國，由于沒有受公法規(guī)制的不以營利為目的的公共企業(yè)，所以營利性國有企業(yè)在這里都被認為是“私人部門”。

　　PPP是對立統(tǒng)一整體不能簡單割裂開來

　　從公共產品經濟學角度來看，軌道交通屬于準公共產品，它的特點之一是以公益性為主，但同時也具有一定營利性；它主要由政府主導來提供，也可以通過政府建立某種補償機制由市場來提供。

　　以往人們在這個問題上存在著認識上的差異，具體表現為兩種常見的極端觀念：一開始認為軌道交通項目是純公共產品，理所當然應該完全由政府全權負責，不允許私人介人；等到無法滿足不斷增長的建設和運營資金需求時，又試圖走向另一個極端，將本屬于政府的公共責任也推向市場，搞絕對市場化，結果也搞不成。于是，“軌道交通到底由誰來提供”就總在這兩種極端觀念中來回搖擺。

　　PPP模式恰好處于兩者之間，通過一系列協議的安排，清晰地界定政府部門和私人投資者之間的責任義務，將公共利益和私人利益兩者有機結合起來，建立一種新型合理的提供方式。在PPP模式中，既要有“公”，又要有“私”，是“公私合營”，不是“非公即私”，更不是“私有化”。實施軌道交通PPP模式必須兼顧“公”“私”兩者各自的利益需求，要做到“公”“私”分明，不要損“公”肥“私”，也不要大“公”無“私”，“關門打狗”即政府部門先以優(yōu)越條件吸引私人部門投資、建成后再通過公共權力給私人部門設置種種障礙甚至收回特許經營權的做法更要不得。

　　因此，PPP模式中的政府部門與私人部門是對立統(tǒng)一的一個整體，不能簡單地割裂開來，要以政府部門為主導，充分利用私人部門的經驗和資源，共同服務于軌道交通的實踐發(fā)展。

　　PPP是手段，不是目的

　　當前軌道交通發(fā)展存在著多種制約因素，歸根結底還是體制機制的問題，集中體現在：

　　政企關系不明確，企業(yè)和政府的邊界不清晰。一方面政府在地鐵投資、建設、運營等環(huán)節(jié)上越位、缺位和錯位的現象同時存在，另一方面缺少科學合理的補償模式，政府監(jiān)管和補貼政策無法對企業(yè)形成有效的激勵約束機制，積累了大量歷史問題。

　　企業(yè)自身的治理結構不完善，企業(yè)自身主動提高管理水平、改善運營效率的動力不足。國內現有地鐵運營商大多為國有甚至獨資企業(yè)，尚沒有建立完善的法人治理結構。而且，由于歷史上國有股東的缺位問題，使得企業(yè)的董事會形同虛設，缺乏有效的考核和監(jiān)督機制，很難促使管理層在日常經營管理中努力降低建設和運營成本、提高管理效率以及充分利用地鐵各種資源提升地鐵的盈利能力。特別是那種缺乏市場化的傳統(tǒng)薪酬體系，不僅無法對經營層形成有效的激勵，還造成企業(yè)不少優(yōu)秀人員的流失。

　　在企業(yè)內外關系沒有徹底理順的情況下，政府為了滿足日益擴大的軌道交通建設需求，一方面四處籌資建設新的地鐵線路而背上沉重的負債包袱。另一方面，新線軌道交通一旦建成，又因為政策和效率引起的運營虧損而背上新的補貼包袱。上述問題如果不從體制機制人手加以解決，勢必形成軌道交通建得越多、政府背負包袱越重的不良循環(huán)，安全管理的壓力也越來越大。從根本上解決軌道交通當前發(fā)展的困境，必須推動行業(yè)運作的財務透明化，建立科學的政企關系。在推動基礎設施市場化改革進程中，政府不是簡單地簡化審批手續(xù)，而是應該建立科學的補貼模式、清晰的政府監(jiān)管標誰和規(guī)則，引人多元化投資，提高經營和管理效率，改善企業(yè)內部的治理結構，提升地鐵自身的盈利能力。

　　PPP模式就是根據軌道交通堆公共產品的經濟特點，將其公益性與營利性區(qū)分開來并進行量化研究，由政府負責公益性部分的投資和承擔與之對應的風險，通過政策制度的安排解決部分外部性問題。同時以營利性內容吸引多元化的社會投資，由社會投資者負責經營性部分的投資和承擔與之對應的風險，通過建設前的競爭招標機制，建設后科學合理的風險分擔和利益共享機制、規(guī)范的監(jiān)管標準和規(guī)則，實現政資分開、政企分開。

　　因此，PPP本身只是一種手段，不是目的。其表象是在軌道交通行業(yè)吸引社會資金，實質上是為了推動建立科學新型的政企關系，是為了解決軌道交通行業(yè)中存在的體制機制問題，培育和建立一個科學合理的制度基礎。

　　初始投資比例是相對的不是絕對的軌道交通項目的經濟特征以公益性為主，兼具一定的營利性，通過PPP模式可以使政府部門與私人部門發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現風險分擔、利益共享，共同服務于軌道交通建設實踐。但問題在于，政府負責的公益性是多少？項目的營利性能吸弓！多少投資？只有先對此進行量化研究，才能使軌道交通PPP真正具有可操作性。

　　筆者曾根據國際項目融資的基本特點，從結構融資的角度提出軌道交通PPP項目中政府方與私人方的初始投資比例大致為7：3.這一比例是以30年為新建地鐵項目的特許經營期，以私人投資實現國際上類似項目的基本收益率要求，在對地鐵運營成本指標、客流規(guī)模和票價結構等大量實證分析的基礎上提出來的。它只是一個初始投資分擔的基礎比例，此后在特許經營期內，政府可以通過調整特許經營費或租金的形式，來調節(jié)由于客流變動等因素帶來的超額損益。七三比例的成立是有存在前提的，又由于租金的存在，該比例的劃分還是相對的，因此切不可斷章取義，將七三比例劃分觀點絕對化。各城市應根據自己的成本指標和具體項目的客流規(guī)模等條件，細測具體項目的初始投資比例。有條件的話，最后進行積累匯總，并由此建立全國性的成本指標體系，以利于各地在實施軌道交通PPP項目時進行比較分析，或作為地方政府在對軌道交通項目進行補貼時的一個參考依據。

　　協議簽署只是開始，不是結束地鐵四號線特許經營項目已經正式獲得國家主管部門的批復，北京市政府與PPP項目公司正式簽約，意味著PPP模式在國內軌道交通行業(yè)終于落地生根了，參與各方為此也都松了一口氣。但也應該清醒地認識到，PPP模式是一個長久的履約過程，協議的簽署只是這個過程的開始而不是結束，PPP模式是否能達到預期效果還需要經受長時間的實踐檢驗。

　　軌道交通PPP模式還處于發(fā)展的初級階段，正如我國經濟體制改革一樣，短期內還看不出其真正的優(yōu)越性，甚至在發(fā)展過程中會出現這樣那樣的問題，對此應持寬容態(tài)度，對改革的先行者要采取鼓勵扶持態(tài)度，不能因噎廢食，因瑕棄玉。

　　地鐵四號線PPP協議的簽署是地鐵四號線項目本身采取特許經營模式策略的開始，也可以看作是利用PPP模式推動大城市軌道交通實現可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的開始。大城市應用戰(zhàn)略的眼光來考慮軌道交通長遠的可持續(xù)發(fā)展，在現有體制的背景下慎重實施PPP模式，注意做好總體格局的長遠規(guī)劃，然后選擇好突破口，循序漸進實施，勿搞運動式發(fā)展。

　　具體實施時，可以采取以下“三步走”的戰(zhàn)略：第一步：打造盈利模式，引入戰(zhàn)略投資者。結合新線建設投融資體制改革，通過結構設計，在新建項目上明確政府和企業(yè)的責權利邊界，使社會投資者通過努力經營，在承擔一定投資和管理風險的同時，能夠獲取合理的投資回報，吸引社會資本進入軌道交通行業(yè)。

　　第二步：構造運營市場建立科學有效的激勵約束機制適時適度推進軌道交通建設和運營市場化進程。在大型城市軌道交通網絡中，培育2-3家運營商，形成有效競爭的市場，使軌道交通項目的建設、運營等數據信息走向公開透明。建立行業(yè)表現標桿系統(tǒng)，在此基礎上各相關主體通過適度的競爭和博弈，建立科學的政企關系、完善的行業(yè)建設和運營標準及科學的企業(yè)內部治理結構。

　　第三步：利用資本市場，實現競爭主體投資、建設、運營一體化體制再造在上述兩步完成后，進一步運用前補償和后補償模式的成果，軌道交通項目在適當時機走向資本市場，通過存在資產的重組和公司并購，實現體制再造。為了更好地發(fā)揮集約化優(yōu)勢，通過適當整合競爭主體，回到新體制下的投資、建設、運營一體化的管理模式。此時企業(yè)內部法人治理結構完善，外部與政府等相關主體的邊界也清晰了，可以從根本上避免那種傳統(tǒng)粗放型一體化運作模式下所帶來的運營和監(jiān)管低效和失效問題。

　　PPP模式是對立統(tǒng)一的一個整體，它具有多樣性，同時也是在不斷變化發(fā)展的。軌道交通PPP模式才剛剛開始，要充分認

　　識其實施的復雜性，用辯證的眼光對待PPP模式實施過程中出現的各種爭議和質疑。軌道交通的建設任務還很艱巨，要一切從實際出發(fā)，巧妙利用PPP模式的各種特性，去推動解決制約軌道交通發(fā)展的體制機制問題。當然，體制層面的改革不是一蹴而就的，是一個漸進的過程，這就要求我們深入落實科學發(fā)展觀，不斷實踐和完善PPP模式，在運作過程中充分發(fā)揮優(yōu)秀中介機構的作用，最終實現軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。