確定土地權(quán)利歸屬是一項(xiàng)法律性、政策性極強(qiáng)的工作，涉及面很廣。一方面，土地確權(quán)是一項(xiàng)政府行為，其結(jié)果具有法定性和權(quán)威性。即，依法確定土地權(quán)利的歸屬是保證土地登記公信力、保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益的基礎(chǔ)，土地權(quán)利一經(jīng)確定即受到法律的保護(hù)，可以對(duì)抗一切不法侵害。另一方面，我國(guó)土地權(quán)屬狀況十分復(fù)雜，確權(quán)工作量和難度極大。建國(guó)后，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，片面地理解社會(huì)主義土地公有制，在土地管理中只重視土地的資源屬性，忽略了土地的資產(chǎn)屬性；只注重土地的使用管理，忽視了土地權(quán)屬管理；加之我國(guó)地域遼闊，各地的情況千差萬(wàn)別，建國(guó)后經(jīng)歷過(guò)數(shù)次大規(guī)模運(yùn)動(dòng)式的土地調(diào)整，土地權(quán)屬狀況十分復(fù)雜，土地權(quán)屬糾紛不斷，使土地確權(quán)工作具有相當(dāng)大的難度。

　　因此，土地確權(quán)工作不僅要求從事這項(xiàng)工作的人員具有較高的法律政策水平和處理實(shí)際問(wèn)題的能力，依法確定土地權(quán)利的歸屬，同時(shí)還要充分注意我國(guó)土地管理發(fā)展的歷史和土地利用現(xiàn)狀。土地確權(quán)結(jié)果要在切實(shí)維護(hù)土地權(quán)利人合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，盡可能地全面考慮各方面的利益。要有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保障土地的可持續(xù)利用。 在處理土地確權(quán)具體問(wèn)題時(shí)，要堅(jiān)持以下三項(xiàng)基本原則，即：城市土地國(guó)有化原則、國(guó)有土地所有權(quán)性質(zhì)不可變更的原則、尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)處理土地權(quán)屬問(wèn)題的原則。

　　一、城市土地國(guó)有化原則

　　城市土地國(guó)有化原則是確定國(guó)家所有權(quán)客體必須堅(jiān)持的基本原則。1982年，我國(guó)《憲法》明確規(guī)定，“城市的土地屬于國(guó)家所有。”完全排除了其他任何組織和個(gè)人擁有土地所有權(quán)的可能性。城市土地國(guó)有化是隨著城市資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造進(jìn)行的，它包含以下兩方面的含義：

　　第一，城市市區(qū)即建成區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。依據(jù)憲法，《土地管理法》進(jìn)一步規(guī)定，“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。”因此，城市市區(qū)土地屬于國(guó)家所有是由法律直接規(guī)定的。

　　第二，城市郊區(qū)中已經(jīng)國(guó)家依法沒(méi)收、征收、征購(gòu)、征用為國(guó)有的土地屬于國(guó)家所有。沒(méi)收是指解放初期對(duì)地主及官僚資本土地所有權(quán)的剝奪；征收是指1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》施行前，國(guó)家依照法律規(guī)定的條例無(wú)償?shù)貙⒐�民或集體所有的土地收歸國(guó)有的行為；征購(gòu)是指1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》施行前，國(guó)家依照法律規(guī)定的條例有償?shù)卣饔眉�體或個(gè)人的土地的行為；征用是指1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》施行后，國(guó)家依照法律規(guī)定的條件將原屬于農(nóng)民集體的土地征為國(guó)有的行為。

　　值得注意的是，目前在城市建成區(qū)中仍存在未經(jīng)征用而屬于集體所有的土地，對(duì)這部分土地所有權(quán)的確定有兩種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，凡未經(jīng)辦理征用手續(xù)的集體土地，其集體所有的性質(zhì)不能改變。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，法律規(guī)定城市市區(qū)土地歸國(guó)家所有，因而由原農(nóng)民集體繼續(xù)使用的農(nóng)業(yè)用地，可仍屬原農(nóng)民集體所有；但建設(shè)用地則應(yīng)歸國(guó)家所有。

　　二、國(guó)家土地所有權(quán)性質(zhì)不可變更的原則

　　國(guó)家土地所有權(quán)性質(zhì)不可變更原則包括兩方面的含義：其一，土地所有權(quán)的買賣、贈(zèng)與、互易和以土地所有權(quán)作為投資，均屬非法�，F(xiàn)實(shí)中存在的土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移只能是集體所有的土地經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)歸國(guó)家所有，而國(guó)家所有的土地不能轉(zhuǎn)為集體所有。其二，國(guó)家所有的土地可以由農(nóng)民集體長(zhǎng)期使用，但不能因此而改變土地所有權(quán)的性質(zhì)。

　　1957年《中華人民共和國(guó)水土保持暫行綱要》第十四條規(guī)定，“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社如果愿意在國(guó)有荒山荒地，采用水土保持措施以發(fā)展農(nóng)、林、牧業(yè)生產(chǎn)，可以提出使用土地的面積、界址和經(jīng)營(yíng)方案，經(jīng)縣人民委員會(huì)批準(zhǔn)后長(zhǎng)期使用”。開(kāi)發(fā)國(guó)有土地，是使用國(guó)有土地的一種行為。有些地方曾有過(guò)“誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)所有”的提法，實(shí)際上與植樹(shù)造林“誰(shuí)種誰(shuí)有”一樣，不是指土地的所有權(quán)，而是地上財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，對(duì)于土地則是使用權(quán)問(wèn)題�！锻恋毓芾矸ā吩�規(guī)定，“開(kāi)發(fā)國(guó)有荒山、荒地、灘涂用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的，由縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，可以確定給開(kāi)發(fā)單位使用。”

　　1988年的《土地管理法》第二十四條規(guī)定，“國(guó)家建設(shè)征用的集體所有的土地，所有權(quán)屬于國(guó)家，用地單位只有使用權(quán)”。對(duì)于國(guó)家建設(shè)征用后，由于種種原因又退還給原農(nóng)民集體使用的土地，原國(guó)家計(jì)委、國(guó)家建委1973年6月在《關(guān)于貫徹執(zhí)行國(guó)務(wù)院有關(guān)在基本建設(shè)中節(jié)約用地的指示》中指出：“對(duì)于征而不用、多征少用、早征遲用的土地，都應(yīng)當(dāng)退還當(dāng)?shù)厝嗣窆�社和生產(chǎn)隊(duì)耕種。退還時(shí)不要收回補(bǔ)償費(fèi)，但土地所有權(quán)仍屬于國(guó)家。”這與1962年國(guó)務(wù)院對(duì)廣西處理征用土地中有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)精神一致。就是說(shuō)，已經(jīng)征用過(guò)的土地，無(wú)論退還給集體或撥給其他農(nóng)民集體使用，其國(guó)有土地的性質(zhì)都不得改變。

　　三、尊重歷史和現(xiàn)實(shí)，分階段處理土地權(quán)屬問(wèn)題的原則

　　建國(guó)以來(lái)，我國(guó)土地所有權(quán)制度四次大的調(diào)整，即1950年土地改革、1956—1958年合作化、1962年“四固定”、1982年頒布《憲法》。因此，在處理土地權(quán)屬問(wèn)題時(shí)必須堅(jiān)持尊重歷史和現(xiàn)實(shí)、分階段處理的原則。即在確權(quán)工作中，既要根據(jù)當(dāng)時(shí)的歷史條件和政策、又要充分考慮當(dāng)前土地使用的實(shí)際狀況確定土地所有權(quán)、使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利歸屬，正確處理國(guó)家所有土地與集體所有土地之間、集體之間的土地所有權(quán)的歸屬問(wèn)題，避免引起社會(huì)矛盾，要有利人民生產(chǎn)和生活。具體包括四方面的內(nèi)容：其一，要正確處理國(guó)家所有土地與集體所有土地之間的土地權(quán)屬問(wèn)題；其二，正確處理集體之間土地所有權(quán)的歸屬問(wèn)題；其三，分階段處理國(guó)家建設(shè)征用集體土地和集體之間使用土地的土地權(quán)屬問(wèn)題；其四，國(guó)家所有土地的推定原則，即，不能證明為集體所有的土地歸國(guó)家所有。