三、技術規(guī)范的作用與管理

　　長期以來，受計劃經濟體制的影響，我們往往視技術規(guī)范為法，將規(guī)范的具體規(guī)定和要求等同于法律條文來對待。技術規(guī)范或規(guī)程，與各種技術條例、技術要求、工法、指南等技術文件一樣都是技術標準，本身不具有法律作用，只當工程各方（業(yè)主、設計、施工企業(yè)）認同作為設計與施工的依據并在契約的基礎上，才能作為法律仲裁的依據。將技術問題法制化并強制執(zhí)行，不利于技術進步和創(chuàng)造性的發(fā)揮，反而容易成為推卸責任的借口。當然，政府部門從國家和公眾的整體利益出發(fā)，需要在安全、環(huán)保等重大原則上對土建工程的設計施工提出必須滿足的最低要求并制定相應的法規(guī)，但法規(guī)一般并不需要提供如何達到這些要求的具體技術途徑和方法，后者是技術標準的任務。政府也可以原則認可或批準某些重要的技術規(guī)范或其中某些內容使用。

　　土建工程有著強烈的個性，需要工程技術人員針對具體特點去解決設計與施工問題。所以規(guī)范作為技術標準宜強調其指導性而不是強制性。如果規(guī)范條文看作為一般意義上的法律條文，就有可能束縛設計施工人員的主動創(chuàng)造性并阻礙新技術的應用。我國土建工程在結構設計上與國外相比的最大差距就在于方案與技術上的創(chuàng)新，這與以往過分強調規(guī)范的法律地位從而形成所謂“結構設計就是規(guī)范加計算”的傾向不無關聯(lián)。我國的技術規(guī)范在編寫風格上也有模仿法律的傾向，極少提及使用者需要注意規(guī)范可能存在的某些不足之處或允許并鼓勵使用者在某些問題上可以另辟蹊徑。如果在設計施工中要取代規(guī)范中已經落后過時甚至有害的技術規(guī)定，則無異于違法行為。相反，只要墨守規(guī)范，即使出了事故，就可不負法律責任。這樣就在客觀上降低了對工程技術人員的業(yè)務技能要求與職責要求，不利于提高我國建筑企業(yè)和從業(yè)人員的素質以及參與今后的國際競爭。為了消除這些負面影響并杜絕鉆規(guī)范條文的空子進行偷工減料，應有必要建立這樣的共識并作出規(guī)定，即遵守了規(guī)范條文并不意味著就可免除法律責任。國外有些規(guī)范就是這樣規(guī)定的。

　　企圖不斷加強技術規(guī)范的強制性來解決屢禁不止的工程事故，不是解決問題的有效途徑�，F在，有關主管部門將建筑結構設計規(guī)范中的部分條文抽出來，明確列為強制性條文，同時規(guī)定各個設計單位完成的設計，須通過有關部門或其授權委任的其他企事業(yè)設計單位的審查，而審查的主要內容就在于對照規(guī)范強制性條文的要求，其任務已類似于執(zhí)法；這種做法是否明智似可商榷。我國土建工程事故頻繁的原因，主要在于管理不善，特別是管理環(huán)節(jié)上的腐�。黄浯问鞘┕げ僮魅藛T素質低，又難以短期解決；過分強調規(guī)范的地位與作用，未能建立與規(guī)范配套的完整標準體系，比如缺乏指南、工法等更為詳盡具體的技術文件，可以用來指導和規(guī)范設計與施工的各個具體環(huán)節(jié)，也有一定的關系。從設計角度看，出現事故主要不是由于沒有按照規(guī)范強制性條文的規(guī)定，而是方案性的錯誤或忽略主要的設計條件；也有一些工程則因過去的設計標準過低，耐久性不足，在使用過程中又缺乏應有的例行檢測而導致失效。其實，要做到設計規(guī)范強制條文的要求最為容易，為此請專業(yè)人士審查似無必要。重要的工程設計應規(guī)定請專業(yè)單位全面審核，其要點也應在結構方案、構造方法與計算分析的原則上。從結構設計的國家規(guī)范中抽出的強制性條文不免支離破碎，個別條文的規(guī)定也不一定適合某些地區(qū)和某些工程的具體特點，反而造成麻煩。我國幅員廣闊，各地經濟發(fā)展很不平衡，技術力量懸殊，環(huán)境條件各異，客觀上要求規(guī)范能給設計人員更多靈活性，少一些強制性，這樣才能更好地在規(guī)范的指導下，根據工程的特點和具體條件去解決問題�？傊�，在規(guī)范標準上，要擺脫計劃經濟年代遺留下來的過分強求統(tǒng)一、較少考慮個性和缺乏實事求是靈活性的傾向。要提倡和鼓勵各省市編制地方性規(guī)范，在工程的安全性和耐久性標準上，可有不同的設置水準。比如上海、北京、廣州這些大城市應該高些，在抗震防災要求上，更應區(qū)別對待。全國性的規(guī)范訂得愈詳細，其適用性可能變得愈差，造成的混亂也可能愈多；特別像巖土工程那樣的規(guī)范更是如此。

　　技術標準中的強制性越多，也意味著政府有關部門在具體技術問題上需要承擔的責任越重，而這些本來不該是政府部門的職責。規(guī)范中的要求是最低要求，在安全設置水準上，政府需要干預的也應是保證公眾安全的最低要求。對于土建結構的抗震設計，政府有關部門至今仍規(guī)定任何部門和個人不得隨意提高抗震的設防標準（抗586號文件）。事實上，如將商品房的抗震設防烈度提高1度，抗震能力可提高約1倍，而增加的房屋造價相當有限，在眾多城市中可能僅及居民用于室內裝修費用的幾分之一。政府的這一規(guī)定無異于限制居民只能購置抗震安全質量標準最低的房屋，如果發(fā)生地震造成損害，有關部門如何解釋？

　　規(guī)范等技術標準的管理體制亟待改善。建國以來，由政府部門負責統(tǒng)管并指定有關企事業(yè)單位分別承擔每本規(guī)范編寫和修訂工作的做法已越來越不能適應當前的形勢，有些在經費和人力上得不到保證，平時基本上沒有專門人員去搜集了解規(guī)范使用中的問題并及時修改補充規(guī)范條文；面對新的結構型式、新的材料和新的工藝，規(guī)范的過時條文不但成為推廣新技術的阻力，而且有被誤用或盲目套用而造成工程質量安全事故。

　　土建工程使用過程中的安全性，應有定期的檢測和正常的維護修理加以保證。對于重要土建工程，我國尚無必須進行安全檢測的法規(guī)。在基礎設施工程的投資上有重新建、輕維修的傾向，不利于工程壽命和投資效益。對大型公建等重要公共基礎設施和公共建筑物，在其使用期內實施強制性的定期安全檢測。為此，需要制定法規(guī)，編制相應的技術標準；對于土建結構工程的檢測與評估，需要建立從業(yè)人員的注冊制度和從業(yè)機構的資質認證與監(jiān)管體制。凡屬已建工程的安全診斷也可一并歸入這一行業(yè)。

　　要完善技術標準體系與管理體制，合理設置土建結構設計的安全水準，必須考慮工程失效的風險后果、社會的財富與資源供給、乃至公眾的意向等多種因素。隨著我國經濟形勢的巨大變化，有必要重新審視現行土建結構工程設計規(guī)范的安全設置水準，建議有關主管部門組織論證。