休養(yǎng)生息是一個(gè)完整而龐大的工程，必須有一個(gè)較為適用的政策系統(tǒng)給予全面支撐目前，對(duì)讓不堪重負(fù)的江河湖泊休養(yǎng)生息的必要性，大家已經(jīng)取得了高度共識(shí)，都認(rèn)為我國很大一部分水環(huán)境已“體弱多病”、岌岌可危，實(shí)行休養(yǎng)生息刻不容緩。

　　“讓不堪重負(fù)的江河湖泊休養(yǎng)生息”有其特定的含義，它主要是指對(duì)于那些已經(jīng)出現(xiàn)了巨大的環(huán)境負(fù)荷、污染現(xiàn)象十分嚴(yán)重、已經(jīng)出現(xiàn)或明顯存在環(huán)境事故（事件）風(fēng)險(xiǎn)的江河湖泊，采取特殊的更加嚴(yán)厲的控制污染對(duì)策，爭取在某一特定時(shí)間使之恢復(fù)和維持在一個(gè)比較好或可接受的環(huán)境狀況水平。可見，休養(yǎng)生息不是針對(duì)全國所有江河湖泊而言的，而是針對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重問題的區(qū)域或流域而言的。

　　這個(gè)特點(diǎn)給我們提出了很多新問題。例如，今后10年，凡是向國家確定的需休養(yǎng)生息的江河湖泊排放重金屬和難降解有機(jī)污染物的項(xiàng)目，向封閉、半封閉水體排放氮磷的項(xiàng)目，一律停批。那么，這些排放重金屬和難降解有機(jī)污染物的項(xiàng)目在未來10年都只能部署在其他未被國家確定為需休養(yǎng)生息的江河湖泊所在地區(qū)，這會(huì)不會(huì)導(dǎo)致這些地區(qū)的江河湖泊的環(huán)境狀況比沒有在別的區(qū)域?qū)嵭行蒺B(yǎng)生息政策時(shí)加快下降呢？如何防止這種情況出現(xiàn)？又例如，怎樣使已經(jīng)提出的休養(yǎng)生息對(duì)策得到落實(shí)？或者說，誰來采取行動(dòng)實(shí)現(xiàn)休養(yǎng)生息？休養(yǎng)生息都是地方的責(zé)任嗎？如果責(zé)任人沒有完成應(yīng)做的工作任務(wù)，應(yīng)該承擔(dān)怎樣的處罰后果？誰來承擔(dān)休養(yǎng)生息所需付出的成本？由于實(shí)行休養(yǎng)生息而出現(xiàn)的就業(yè)、收入等問題怎樣應(yīng)對(duì)……這些問題都會(huì)在開始實(shí)行休養(yǎng)生息對(duì)策時(shí)自然地提到人們面前。如果我們沒有全面的籌劃，那么實(shí)施休養(yǎng)生息對(duì)策時(shí)就可能因出現(xiàn)連帶問題而遲滯不前，或打了折扣。

　　這些問題說明，休養(yǎng)生息是一個(gè)完整和龐大的工程，并非采取個(gè)別措施可以見效，必須有一個(gè)較為適用的政策系統(tǒng)給予全面的支撐。

　　讓不堪重負(fù)的江河湖泊休養(yǎng)生息，顯然不是一個(gè)“人人受益，無人受損”的“帕累托改進(jìn)”過程，相反是一個(gè)觸及到廣泛的利益沖突和利益調(diào)整的博弈過程。例如，要在國家確定的需休養(yǎng)生息的江河湖泊，限期淘汰或關(guān)閉生產(chǎn)能力達(dá)不到一定規(guī)模的草漿和化學(xué)制漿生產(chǎn)裝置，以及黃板紙、廢紙?jiān)旒垺⒕凭�、味精、糠醛、淀粉等重污染生產(chǎn)企業(yè)；有條件的地區(qū)|考試|大|要進(jìn)一步采取嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)政策，提高水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，并加快實(shí)施；各地要制訂淘汰落后產(chǎn)能分地區(qū)、分年度工作方案并認(rèn)真實(shí)施等。顯然，這些淘汰或關(guān)閉等行動(dòng)，都觸及到直接的利益重組�？赡苋巳硕颊J(rèn)為應(yīng)該讓江河湖泊休養(yǎng)生息，但具體到自己要為此而付出利益損失時(shí)，又可能抵觸。因此，讓江河湖泊休養(yǎng)生息絕不是一件簡單的事，必須通過制訂和實(shí)施必要的政策，才能完成利益調(diào)整的過程。

　　在制訂和實(shí)施休養(yǎng)生息政策時(shí)，首先面對(duì)的問題是“誰讓江河湖泊休養(yǎng)生息？”過去我們在江河湖海的環(huán)境整治中，也提出過大量的任務(wù)，包括要調(diào)整結(jié)構(gòu)、淘汰落后、嚴(yán)格執(zhí)法、建設(shè)工程、加強(qiáng)能力等。但很多方面缺乏明確的主體規(guī)定，沒有相應(yīng)的具體政策把這些任務(wù)落實(shí)到相關(guān)主體上去，也沒有必要的政策把采取這些行動(dòng)所需付出的成本合理地分配到相關(guān)的承擔(dān)者身上去（其實(shí)這是非常重要的政策目的）。這樣，環(huán)境整治的良好愿景往往止步于激越的要求，終致未能收獲應(yīng)有的成效。

　　誰讓江河湖泊休養(yǎng)生息？人們首先想到的往往是地方政府，認(rèn)為江河湖泊沿邊的地方政府應(yīng)該積極調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)，制訂各種具體辦法約束當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的排污行為等。顯然，這是很對(duì)的，但江河湖泊的休養(yǎng)生息在很多時(shí)候大大超出地方政府所能行動(dòng)的范圍，涉及廣泛的主體。

　　江河湖泊的特點(diǎn)之一是跨行政區(qū)域，眾多地方主體分享其環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益，這就使江河湖泊成了典型的“公地”。某地的地方政府不能管轄其鄰近的地界，這就使該地方政府產(chǎn)生了對(duì)策思考。任何一個(gè)地方政府都只會(huì)在別的地方同時(shí)采取行動(dòng)時(shí)才會(huì)行動(dòng)，否則就會(huì)承擔(dān)凈的損失（例如如果只有無錫市治理污染而太湖周邊其他地方不治理，那么無錫的治理投資就會(huì)陷入無效而成為凈損失）。而促使大家共同行動(dòng)是更高級(jí)別政府的工作，這就超出了當(dāng)?shù)刂苯酉嚓P(guān)的地方政府可以操作的范圍（例如治理太湖污染就不僅是無錫市這一級(jí)別的政府所能完成的）�？梢钥吹剑瑢�(duì)于誰讓江河湖泊休養(yǎng)生息的問題，并不能簡單地認(rèn)為是一個(gè)地方性問題。

　　更深入地看，除了那些生活在江河湖泊周邊并直接利用之的人群對(duì)于江河湖泊的休養(yǎng)生息具有直接的責(zé)任外，那些遠(yuǎn)在江河湖泊千里之外的人們，難道就與江河湖泊休養(yǎng)生息毫無關(guān)系嗎？顯然不是。人們所消費(fèi)的各種產(chǎn)品中，可能都包含著某江河湖泊污染和退化所換得的價(jià)值。正是因?yàn)榻�河湖泊的環(huán)境價(jià)值被低估，環(huán)境被低價(jià)甚至無價(jià)所使用，才導(dǎo)致江河湖泊的嚴(yán)重污染，也才使我們都得到了產(chǎn)品廉價(jià)的好處。所以我們每個(gè)在市場中消費(fèi)的人（包括全世界使用了“中國制造”商品的人），其實(shí)都應(yīng)該對(duì)江河湖泊的休養(yǎng)生息擔(dān)負(fù)責(zé)任。這個(gè)擔(dān)責(zé)的行動(dòng)不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，必須通過適當(dāng)?shù)恼�策（特別是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策）把休養(yǎng)生息的成本分配到消費(fèi)者頭上來。

　　總之，一個(gè)問題如果長時(shí)間大范圍地存在，那么它不應(yīng)被看作是當(dāng)事人管理不善的問題，而應(yīng)看作是一個(gè)政策性問題。以此觀之，我國江河湖泊水污染和生態(tài)退化問題發(fā)生的范圍廣、時(shí)間長、程度深，就不能簡單地歸結(jié)為地方政府未能嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)，而應(yīng)認(rèn)為是水資源利用和保護(hù)政策存在重大缺陷。欲讓江河湖泊休養(yǎng)生息，不可不對(duì)這些政策缺陷進(jìn)行深刻的解析，否則休養(yǎng)生息可能陷入新的治理失效。