城鄉(xiāng)二元結構的形成、固化和“新二元結構”的形成，同城鄉(xiāng)之間不公平的制度安排息息相關。改革開放以來，雖然國家對農村制度進行了一系列改革，但是始終沒有完全解決城鄉(xiāng)之間在制度上存在的差異和不平等。這種制度上的不公，阻礙著城鄉(xiāng)二元結構的消解，損害了支撐和諧社會建設的社會公正原則。據(jù)筆者看來，目前，我國城鄉(xiāng)之間還存在著以下幾個方面的不公：土地制度不公。根據(jù)現(xiàn)有的土地制度，農村集體土地不能享受國有土地同等的市場地位，難以直接進入一級土地市場，這給農村、農民的利益造成了非常巨大的損失。1986年到1995年建設占地使耕地減少了1.45億畝，1996年到2006年農村耕地凈減少1.23億畝。根據(jù)現(xiàn)有的征地補償法，農民和農村在土地非農化增值中受益非常之少，只要集體土地始終不能直接進入一級土地市場，這種經(jīng)濟資源、收入向非農、城市傾斜的格局就難以得到有效扭轉。

　　財產制度不公。按現(xiàn)有的財產制度，農民對其房產的權利是不完整的，因為農村的房子不能像城市居民的房子一樣可以在房地產市場上自由買賣。這樣的制度不公給農民帶來的損失也是顯著的。首先，由于農村房子不能自由交易，農民不能用之抵押貸款，限制著農民的創(chuàng)業(yè)能力和發(fā)展機會。其次，農民不能從房子交易中實現(xiàn)更大的利益，阻礙了農民的自由流動。最后，農民還被限制了蓋房子的權利，一戶只有“一宅”，而城市居民可以有許多“宅”。為什么同樣是中國公民而會有如此不公呢？對農村房子可以買賣便會導致大批農民成為城市“流民”的擔心，顯然低估了農民的理性決策能力，更漠視了農民的基本權利。

　　代表制度不公。當前，我國的人大代表制度存在著城鄉(xiāng)不平等的問題。按現(xiàn)有的人大代表組織法，在人大代表資格上4個農村居民才能抵上1個城市居民；操作層面上，不少地區(qū)幾乎沒有真正的農民代表，這直接導致涉及農村、農民的立法時缺乏農民代表的聲音。與此同時，在目前的全國黨代表中，農村黨員的比重也明顯偏少。對于這一問題，黨的十七大報告中已經(jīng)提出，“建議逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”。

　　行政管理上不公。在現(xiàn)有的行政中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無論是在職能還是權力上都在不斷地被削弱，越來越不像一級完整的政府。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上已經(jīng)沒有獨立的財權和決策權，更多的只是執(zhí)行權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政存在嚴重的事權與財權不匹配的問題。與此同時，村委會雖然是農村自治組織，但是擔負著許多行政職責和任務，自治能力得不到有效發(fā)揮。

　　公共服務和公共產品供給不公。在目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構改革中，公共權力不斷被上級政府收回，以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能直接向農民提供便捷、有效的公共服務。政府向農村提供的公共產品根本不能與城市相比，城市所有道路、公辦學校、醫(yī)院等等公共產品都是由政府提供的，而且還是高質量的，而在農村，雖然國家加大了向農村提供公共產品的力度，但仍要地方財政予以配套，比如道路村村通工程，由于中西部欠發(fā)達地區(qū)地方財力有限，最終許多負擔還是轉嫁給了農民。迄今為止，全國還沒有一個省市完全實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產品和公共服務一體化。以辦結婚證為例，在城市是件非常方便的事，而在有的農村，因登記權被收歸縣民政局，而使農民不得不前往縣城才能辦理結婚登記。

　　司法資源配置不公。目前，不論是警力還是法官、律師等司法資源，主要集中在城市，農村非常奇缺，而且品質不高，這使農村的社會治安管理更多地要靠農民自身。農村律師資源也相當短缺，一些農村只得依靠所謂“赤腳律師”的法律服務。另外，我國法律中仍然存在著所謂城鄉(xiāng)居民“同命不同價”的不平等規(guī)定，在一定程度上損害了農民的平等法律權益。

　　組織制度不公。相比城市而言，農村的社會組織數(shù)量極少。這一方面與農村的社會發(fā)展水平不高有關，因為社會組織的發(fā)展確實需要各種社會條件；另一方面也與我國現(xiàn)行的組織安排有直接關系，比如城市職工有全國性工會組織，而農民則沒有自己全國性組織；城市有婦聯(lián)組織，而農村卻缺乏基層婦聯(lián)組織（鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有婦聯(lián)委員）；城市有工商聯(lián)組織，而農村則沒有。

　　社會保障制度不公。我國社會保障制度尚未完全覆蓋到農村地區(qū)（除救濟助困制度外）。除農村新型合作醫(yī)療制度和最低生活保障制度外，農村缺乏類似城市的養(yǎng)老保障制度、失業(yè)保障制度、商業(yè)保障制度等。至于農村有限的醫(yī)療保障和最低生活保障也不能與城市相提并論，城市中的單位制社會福利是農民根本無法奢望的。在這樣的情況下，農民生病問題、養(yǎng)老問題、失業(yè)問題以及意外傷亡事故等，只能靠自己去解決，農民和農村的抗拒風險的能力仍然相當脆弱。

　　就業(yè)制度不公。我國就業(yè)政策和制度并不涵蓋農民務農勞動，務農缺乏相應的政策保護和福利待遇。農民外出或者就地實現(xiàn)非農就業(yè)，也難以獲得同工同酬、同工同權、同工同時的制度地位和政策待遇。盡管新《勞動合同法》在一定程度上解決了農民工的就業(yè)權利問題，但是，在就業(yè)促進、就業(yè)培訓、就業(yè)保險、失業(yè)救助等方面，尚未建立統(tǒng)一的制度，難以實現(xiàn)城鄉(xiāng)的一體和平等。

　　以上的簡要分析可能有失偏頗，但我們不能不承認它們的客觀存在，不能不正視其對城鄉(xiāng)一體化的阻礙，它們違背了社會公平原則，不利于城鄉(xiāng)均衡、和諧發(fā)展，也阻礙了“以工補農、以城帶鄉(xiāng)”政策的貫徹。因此，在繼續(xù)加大推動惠農政策的力度的同時，國家需要全面審視現(xiàn)行的城鄉(xiāng)制度，進行一場新的城鄉(xiāng)制度改革。只有這樣，才能確保科學發(fā)展觀的有效落實，才能更好地實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進農村發(fā)展和現(xiàn)代化建設。

王春光·中國社會科學院社會學研究所研究員